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国务院关于促进通用航空业发展的指导意见

新华社北京5月17日电,国务院办公厅日前印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》,对进一步促进通用航空业发展作出部署。 《意见》指出,通用航空业是以通用航空飞行活动为核心,涵盖通用航空器研发制造、市场运营、综合保障以及延伸服务等全产业链的战略性新兴产业体系,产业链条长、服务领域广、带动作用强。要充分发挥市场机制作用,加大改革创新力度,突出通用航空交通服务功能,大力培育通用航空市场,加快构建基础设施网络,促进产业转型升级,提升空管保障能力,努力建成布局合理、便利快捷、制造先进、安全规范、应用广泛、军民兼顾的通用航空体系。 《意见》突出通用航空问题导向,提出了五个方面重点任务。 一是培育通用航空市场。强化通用航空交通服务功能,积极发展短途运输,满足偏远地区、地面交通不便地区人民群众的基本出行需求;鼓励发展公务航空,适应个性化、高效率的出行需求。扩大通用航空在抢险救灾、医疗救护等公益服务领域应用,以及工农林生产应用。促进通用航空与旅游、体育以及互联网、创意经济的融合发展,引领新兴大众消费。 二是加快通用机场建设。统筹协调通用航空与公共运输航空,优化规划布局,合理确定标准,完善审核程序,分类推进通用机场建设,解决“落地难”问题。 三是促进产业转型升级。增强自主创新能力,突破关键技术,提升制造水平,推广应用新技术。建设综合或专业示范区,促进产业集聚,优化产业布局,提升国际竞争力。 四是扩大低空空域开放。实现真高3000米以下监视空域和报告空域无缝衔接,简化飞行审批程序,明确报批时限要求,方便通用航空器快捷机动飞行,解决“上天难”问题。 五是强化全程安全监管。建立跨部门、跨领域的通用航空联合监管机制,在方便通用航空飞行活动的同时,加强安全监管能力建设和执法力度,对通用航空器生产准入、适航管理、运行安全等实施全过程监管,确保通用航空飞行安全有序。 《意见》提出,到2020年,建成500个以上通用机场,基本实现地级以上城市拥有通用机场或兼顾通用航空服务的运输机场,覆盖农产品主产区、主要林区、50%以上的5A级旅游景区。通用航空器达到5000架以上,年飞行量200万小时以上,培育一批具有市场竞争力的通用航空企业。通用航空器研发制造水平和自主化率有较大提升,国产通用航空器在通用航空机队中的比例明显提高。通用航空业经济规模超过1万亿元,初步形成安全、有序、协调的发展格局。

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国务院近日印发的《关于促进通用航空业发展指导意见》,对2020年之前我国通用航空进行了新的定位和新的部署,是我国通用航空业发展的纲领性文件。

《指导意见》在总体上有三个亮点:

一、新的定位

通用航空业是民航业的两翼,在民航业的发展中发挥着不可替代的作用。在西方民航发达国家,民航发展呈现“金字塔”形状,航空运输业是塔尖,通用航空业是塔基,为航空运输业的发展提供技术积累、人才后备等方面的基础作用。而在我国则呈现“倒金字塔”,通用航空的发展远远落后于运输航空的发展,对于通用航空的认识不足是根源之一。《指导意见》充分重视通用航空,把通用航空业的发展置于新的高度。第一,提出“通用航空业”概念,把通航作为一个相对独立的产业看待。以前各类文件和文献中,只是比较笼统地在民航业中提到“通用航空”概念,作为民航业重要组成部分,但很少使用“通用航空业”概念。第二,明确指出通航是“战略性新型产业”,并为此出台专门性文件进行顶层设计。在2012年国务院《关于促进民航业发展若干意见》中,只是提到了民航业是战略性产业,没有专门提到通用航空的定位,关于通航发展也只是民航发展的九项措施之一。此次《指导意见》不仅首次明确通用航空的产业定位,更是出台专门文件对通用航空发展进行战略部署,展现了国家已经充分认识到通用航空在我国产业结构、消费结构升级,在我国高端服务业发展中的重要地位。

二、问题导向

《指导意见》的整体结构坚持问题导向,以通航发展中比较突出的安全监管、低空开放、技术创新、机场建设和市场培育等五个问题出发,推导出我国通用航空发展的五大任务十九项措施,任务明确,措施具体,体现了本《指导意见》避免以往经常出现的原则性强,务虚较多,空话泛滥的弊病,追求措施实、任务清、计划明的“干实事、实干事”的新型政府职能履行方式。

三、目标明确、实操性强

《指导意见》在任务措施上有两个变化:

一是重视法规标准建设。以前,通用航空领域,尤其是通航市场管理领域,通常提法是加强“政策法规”建设。本次《指导意见》在保障措施部分,专门提出法规标准建设任务,可以理解为法规标准建设是我国通航发展的四大基础系统建设之一,是我国通航发展的基本条件。并且,法规标准建设的具体措施贯穿了在《指导意见》的所有十九条措施中。这是我国依法治国指导思想的具体体现,也反映了今后通航管理必须走依法行政、现代治理道路的必要性和重要性。

二是市场管理创新思维。通用航空的市场管理目前正处于一个剧烈变化的时代。一方面,在国家经济发展、消费结构升级背景下,我国通航市场飞速发展,通航市场环境发生了较大改变。市场主体逐步多元化、新商业模式不断涌现,市场竞争格局基本形成。新的现象、新的矛盾、新的形势对通航市场管理提出了新的挑战;另一方面,通航政策环境也有很大变化,在依法行政、“放管服”等新的政策要求下,通航政府管理职能进行了新的调整和改革,部分职能被取消、部分职能被下放,急需创新市场管理制度。

在《指导意见》中提出了三大市场管理创新理念:管理模式创新理念。减少干预,发挥企业市场主体作用,鼓励企业创业创新的积极性主动性;市场监管制度创新。放松或规范市场准入,加强市场主体运行标准、运行资质制度建设,强化事中事后监管机制建设,改变以前“一管就死、一放就乱”的困境。企业自律制度创新。《指导意见》明确提出加强通用航空领域信用体系建设,对于企业实行全方位、全天候的管理,这是通航市场监管的有利补充,能够倒逼通航行业强化内部管理制度建设的内生动力,加强自律,提高监管的效益和效率。

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